1. Введение

   Период рыночных реформ в России был ознаменован радикальным изменением представлений о сущности трудовых отношений и о целях государственной политики на рынке труда. За исторически короткое время был осуществлен переход от законодательно оформленной идеи гарантированной всеобщей полной занятости и концепции «рациональной занятости», сформулированной на этапе «перестройки», к концепции рынка труда. Данный переход нашел свое отражение в основных изменениях законодательной базы регулирования трудовых отношений, осуществленных в последние годы существования СССР и в первые годы экономических преобразований. Принятый в 1991 г. Закон о занятости населения Российской Федерации фактически ознаменовал революцию в правовых представлениях: была признана контрактная природа трудовых отношений, отвергнут характерный для социалистической экономики принцип гарантированной занятости, легитимировано понятие безработицы. В последующие годы были приняты Закон о коллективных договорах (1992 г.) и серия поправок к Кодексу законов о труде, направленные на дальнейшее совершенствование правового регулирования трудовых отношений.

   Параллельно происходили процессы развития институциональной базы реализации государственной политики в данной сфере. В 1996 г. на основе ряда независимых организаций было создано Министерство труда и социального развития, контролирующее Федеральный фонд занятости населения, Пенсионный Фонд, Фонд социального страхования и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Прежде независимая Федеральная служба занятости была подчинена департаменту политики занятости Министерства труда и социального развития. Тем самым была осуществлена интеграция функций регулирования рынка труда, являющаяся необходимой предпосылкой эффективной реализации приоритетов государственной политики.

   В то же время большинство исследователей сходятся во мнении, что до настоящего времени отсутствует единая стратегия государственного регулирования рынка труда. Иногда высказывается еще более радикальная точка зрения, согласно которой после 7 лет реформ сохраняется концептуальный вакуум в отношении политики на рынке труда, а государство фактически самоустранилось от целенаправленного воздействия на протекающие в данной сфере процессы, оставив за собой лишь функции пассивного реагирования на стихийно складывающиеся тенденции. В некотором смысле, здесь мы имеем дело со случаем, когда само отсутствие необходимого законодательства и механизмов регулирования является красноречивым показателем состояния дел в области регулирования рынка труда.

   Важно учитывать, что на состояние рынка труда влияли не только нормативные акты и действия правительства, целью которых являлось непосредственное воздействие на состояние рынка труда, но и более общий контекст государственной экономической политики в области борьбы с инфляцией, реструктуризации предприятий, налогообложения и т.д. В этой связи наиболее перспективным направлением анализа нормативной базы регулирования рынка труда является проблемно-ориентированный подход, акцентирующий внимание на специфических вопросах регулирования трудовых отношений. В последующем изложении мы будем рассматривать три группы вопросов, имеющих ключевое значение в российских условиях:

• размеры вознаграждения труда;
• борьба с задержками заработной платы;
• политика борьбы с безработицей.

2. Вознаграждение труда

   В современной российской экономике, наряду с традиционным инструментом вознаграждения труда — заработной платой — активно используются методы, менее характерные для развитых рыночных экономик. В первую очередь речь идет о таких формах вознаграждения труда, как социальные льготы и гарантии, а также теневые выплаты со стороны работодателей. Причиной подобного разнообразия форм оплаты труда не в последнюю очередь является несовершенство правовой базы регулирования трудовых контрактов, дающее работодателям возможность прибегать к специфическим вариантам реакции на складывающиеся в экономике тенденции.

2.1 Заработная плата

   Примечательной особенностью российского законодательства является отсутствие в Кодексе законов о труде положений, сколь либо детально регламентирующих порядок установления и величину заработный платы. Государственное регулирование заработной платы сохранилось главным образом в двух сферах:

• регулирование заработной платы в бюджетном секторе;
• установление минимального уровня заработной платы.

   Единая тарифная сетка (ЕТС), применяемая для определения размеров оплаты труда в бюджетном секторе (как на федеральном, так и на региональном уровне), принята в 1992 г. и состоит из 18 разрядов. Ставки жестко увязаны с величиной минимальной заработной платы и определяются посредством ее умножения на установленные коэффициенты (ставка 1 разряда равна минимальному размеру заработной платы, хотя по решению правительства может устанавливаться на более высоком уровне). Ввиду незначительного размера минимальной заработной платы ставки низших разрядов повышались более существенно, чем ставки высших, в результате чего с течением времени дифференциация ставок в рамках ЕТС сокращалась, что оказывало дестимулирующий эффект в рамках бюджетного сектора и вело к оттоку из него квалифицированных специалистов.

   Законодательно установленный уровень минимальной заработной платы на протяжении всего периода реформ был чрезвычайно низким. Формально этот показатель предназначен для регулирования доходов низкооплачиваемых работников в бюджетном секторе (разряды 1–4 Единой тарифной сетки), однако число занятых, которые относятся к этим разрядам, составляет в настоящее время менее 1% совокупного числа занятых в экономике. Что же касается частного сектора, то для него минимальный уровень заработной платы не является сколь-либо значимым ориентиром (Таблица 1).

   Фактически минимальная ставка оплаты труда не несет в настоящее время никакой содержательной нагрузки с точки зрения рынка труда и представляет собой исключительно своеобразную «счетную единицу» при определении величины социальных пособий, штрафов и т.д. Положительная сторона подобной ситуации — отсутствие искусственных барьеров при найме людей, находящихся в начале карьерной лестницы.

   Размер минимальной заработной платы устанавливает Государственная Дума. При этом интересы парламента и правительства явным образом расходятся: если Государственная Дума, как правило, по политическим мотивам ориентирована на поддержку повышения уровня минимальной заработной платы, то правительство заинтересовано в сдерживании его роста. Данная позиция правительства вполне объяснима, поскольку повышение размера минимальной заработной платы влечет за собой пересчет величины государственных социальных пособий, а это возлагает дополнительную нагрузку на бюджет.

   Данная закономерность, однако, не относится к периодам непосредственно перед парламентскими и президентскими выборами. С января 1992 г. по конец 1999 г. минимальная ставка оплаты труда повышалась 14 раз, причем 7 изменений пришлось на 1995 г. и первую половину 1996 г., когда темпы инфляции были уже достаточно низкими и, таким образом, отсутствовала «экономическая» необходимость повышения минимальной ставки оплаты труда. На эти годы приходились парламентские (декабрь 1995 г.) и президентские (июнь 1996 г.) выборы, и повышение минимальной ставки оплаты труда использовалось правительством в качестве своеобразного предвыборного хода.

   За 1992–1998 гг. реальная заработная плата сократилась на 57%. При этом падение реальной заработной платы было гораздо более резким, чем снижение производительности труда (Таблица 2).

   С одной стороны, это свидетельство полного отсутствия гарантий поддержания жизненного уровня работающих; с другой — показатель высокой гибкости ценовых регуляторов рынка труда. Ключевые причины подобной гибкости:

• отсутствие обязательной индексации заработной платы в условиях инфляции;
• невыплаты заработной платы.

   На проблеме задолженности по заработной плате мы подробно остановимся в разделе 3. Что же касается проблемы индексации, то, хотя закон об индексации заработной платы был принят еще в 1991 г., его реализация не обеспечивала роста уровня заработной платы параллельно росту цен. С одной стороны, индексированию подвергался уровень минимальной заработной платы, а не фактические ставки заработной платы. С другой стороны, правительство, декларируя свою приверженность курсу на подавление инфляции, активно — и успешно — противодействовало попыткам парламента принять законопроекты, направленные на повышение уровня заработной платы.

   Ситуация со снижением реальной заработной платы может показаться парадоксальной с учетом той роли, которую в условиях современной России могли бы играть профсоюзы. Их позиции с точки зрения охвата рабочей силы до сих пор достаточно сильны: членами профсоюзов являются порядка 2/3 занятых в экономике. Кроме того, российское законодательство отводит профсоюзам достаточно заметную роль в определении политики заработной платы. В частности, предусмотрены механизмы трехсторонних договоров как на федеральном уровне (Трехсторонняя комиссия), так и на региональном и отраслевом уровне.

   Трехсторонняя комиссия включает в себя представителей правительства, Всероссийского совета профессиональных союзов и Всероссийской ассоциации работодателей. По мнению абсолютного большинства экспертов, деятельность Трехсторонней комиссии носит в основном декларативный характер и сводится к подготовке отвлеченных директив в сфере трудовой и социальной политики; формализация механизмов выполнения решений отсутствует, равно как и санкции за их невыполнение. В свою очередь, Всероссийская ассоциация работодателей — организация более чем аморфная, и большинство компаний не принимает участия в коллективных соглашениях. Ситуация с соглашениями на отраслевом уровне также оценивается экспертами как далекая от идеала. Наиболее значимыми традиционно считаются коллективные соглашения на региональном уровне.

   Что же касается коллективных договоров на уровне предприятий, то они действительно вырабатываются при непосредственном участии профсоюзов, однако сами профсоюзы часто остаются по сути подразделениями администрации (согласно данным опроса, проведенного в 1995 г., 95% профсоюзных работников относили себя к представителям администрации предприятий). Как следствие, работники часто даже не догадываются о содержании коллективных договоров. В этой связи данные об охвате работников коллективными договорами (по имеющимся оценкам, коллективными соглашениями регулируется вознаграждение труда порядка 2/3 занятых) не позволяют говорить об эффективности защиты интересов работников. Данные факты свидетельствуют о том, что действие законодательства о коллективных договорах в нынешних условиях является крайне неэффективным.

2.2. Социальные блага и выплаты

   В условиях социалистической экономики значительную роль в вознаграждении традиционно играли методы, вспомогательные по отношению к заработной плате, — такие, как предоставление предприятиями своим работникам жилищно-коммунальных услуг, иных услуг социального характера, а также различного рода ресурсов, не связанных с непосредственным исполнением работником своих трудовых функций (разнообразные выплаты и компенсации, распределение материальных благ и т.д.). Масштабы использования этих «внезарплатных» методов вознаграждения труда в период с 1992 г. заметно снизилась, однако по-прежнему остается на достаточно высоком уровне по стандартам стран с переходной экономикой. В частности, на протяжении 1994–1996 гг. объем неденежного вознаграждения достигал 20–25% денежной оплаты труда.

   Политика правительства в микроэкономической сфере с первых лет реформ ориентировалась на освобождение предприятий от объектов социальной сферы (ведомственное жилье, поликлиники, детские сады и др.). Особенно четко данные приоритеты просматривались в ходе осуществления кампании по приватизации промышленных предприятий. В результате число объектов социального назначения, находящихся на балансе предприятий, в 1992–1995 гг. сократилось на 70–80% по сравнению с дореформенным периодом. Однако даже в конце 1997 г. в среднем на 1 предприятие приходилось 4 финансируемых объекта социально-культурного назначения. В некоторых городах через 5 лет после начала реформ на балансе предприятий (особенно т.н. градообразующих) сохранялось до 85% объектов социальной инфраструктуры.

   Одновременно предприятия активно используют различные методы предоставления социальных льгот и гарантий (таких, как дополнительные отпуска, выплата материальной помощи, дотации на питание, различного рода компенсации и т.д.). В Таблице 3 приведена информация о доле предприятий, использующих различные методы предоставления социальных благ. В конце 1997 г. в среднем на 1 предприятие приходилось 3 подобных метода.

   В данной связи необходимо также упомянуть о льготах за вредные условия труда. В Российской Федерации, унаследовавшей от социалистической экономики значительную долю рабочих мест с вредными условиями труда, только в промышленности, строительстве и на транспорте занято 7,7 млн. человек, которым установлена хотя бы одна подобная льгота или компенсация.

   В качестве наиболее важных причин сохранения косвенных форм вознаграждения следует упомянуть:

• мотив экономии косвенных издержек на оплату труда;
• нехватку у предприятий наличных денег (предоставление социальных услуг представляет собой своеобразную форму бартерного расчета с работниками).

   Первая из этих причин напрямую связана с действующими правилами в сфере налогообложения предприятий. К косвенным издержкам на оплату труда относятся в первую очередь налоги и взносы, начисляемые на фонд заработной платы (взносы в Пенсионный фонд, Фонд занятости, Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования). Данные издержки составляют значительную долю затрат на рабочую силу; по промышленности их доля в совокупных издержках предприятий в 1997 г. достигала 4,5% (для сравнения, доля собственно заработной платы составляла 12,1%; иными словами, дополнительные издержки предприятий на найм рабочей силы составляли свыше трети совокупных расходов на рабочую силу).

   Более того, до 1996 г. действовал налог на сверхнормативный уровень заработной платы (в различные годы нормируемый уровень оплаты труда составлял от 4 до 8 минимальных ставок заработной платы, а ставки налога на превышение фонда оплаты труда на предприятиях — от 32% до 50%). Высокая налоговая нагрузка на фонд заработной платы обусловила рост стимулов к уводу части вознаграждения труда из категории заработной платы в категорию косвенных и теневых выплат (о теневых выплатах см. следующий раздел).

   Неденежные формы компенсации подрывают роль заработной платы как основного механизма стимулирования труда. Более того, они позволяют неэффективным предприятиям поддерживать свою привлекательность на рынке труда: в условиях отсутствия развитого рынка социальных услуг работники оказываются заинтересованными в сохранении занятости на тех предприятиях, где эти услуги предоставляются им бесплатно.

   Доступ к социальным льготам имеет также большое значение и с точки зрения перспектив «двойной занятости»: работник заинтересован в сохранении связей со своим предприятием даже при низком уровне заработной платы (или при задержках ее выплаты), даже если основные денежные доходы он получает по иному месту работы. В свою очередь, новые частные предприятия также заинтересованы в привлечении работников на условиях «вторичной занятости», поскольку при этом они оказываются свободны от необходимости предоставлять работникам социальные услуги. В настоящее время отсутствуют признаки того, что правительство намерено предпринимать какие-либо меры по изменению нормативной базы трудовых отношений в данной сфере.

2.3. Теневая занятость и выплаты

   Характерной особенностью переходной российской экономики является широкое распространение теневой занятости и теневого вознаграждения труда. По имеющимся оценкам, 4–5% занятых не оформляют контрактами трудовые отношения по основному месту работы. В сфере вторичной занятости эта доля превышает 50%. Если использовать «консервативную» оценку масштабов регистрируемой вторичной занятости в размере 3 млн. человек, то оказывается, что количество «вторично» занятых в теневом секторе составит порядка 4,5% совокупного числа занятых. Кроме того, необходимо учитывать теневую занятость безработных и лиц, не участвующих в рабочей силе. В целом, по имеющимся оценкам, масштабы теневой (нерегистрируемой) занятости достигают 10–12 млн. человек, или 13–15% экономически активного населения. По расчетам Госкомстата, в 1993 г. совокупный объем скрытой компенсации составлял порядка 20% от совокупной суммы официально выплаченной заработной платы, а к 1998 г. он вырос до 46–48%. По данным опросов ВЦИОМ (1994 г.), порядка 50% лиц, официально зарегистрированных в качестве безработных, таковыми не являлись: они реально работали и получали доход, превышающий средний по России уровень.

   Согласно результатам опроса, проведенного в конце 1995 г., заработная плата, полученная в теневом секторе, составляла 7,1% совокупных доходов всех опрошенных семей и 36,5% доходов тех семей, по крайней мере один член которых вступал в официально не регистрируемые трудовые отношения. Рассчитанные на основании результатов данного опроса уровни теневой занятости в группах, выделенных по принципу их статуса в легальной экономике, представлены в Таблице 4. Весьма примечательно, что наличие задержек заработной платы по основному месту работы и размер фактических доходов других членов семьи не оказывают статистически существенного влияния на вероятность получения занятости в теневом секторе. Иными словами, возможность теневой занятости представляет собой отнюдь не «страховочную сетку для бедных», а скорее источник дополнительных доходов для лиц, обладающих достаточной квалификацией и успешно адаптировавшихся к условиям российского рынка труда.

   В период хозяйственных преобразований получила широкое распространение практика теневого вознаграждения по основному месту работы. К числу ключевых видов теневой компенсации на предприятиях, использовавшихся на протяжении периода реформ, относятся:

• маскировка заработной платы под иные виды доходов (превышающие рыночный уровень проценты по депозитам, страховые платежи, выплаты на детей, предоставление и ремонт жилья);
• выплата наличных денег без документального оформления («деньги в конверте») с фиктивным проведением соответствующих сумм по статье материальных затрат.

   Маскировка заработной платы в докризисный период в значительных масштабах использовались в тех сферах экономики, положение которых было сравнительно благоприятным (финансовый сектор, некоторые другие отрасли сферы услуг). Вместе с тем на протяжении последних 2–3 лет правительство предпринимало активные меры по устранению возможностей увода части оплаты труда на легально функционирующих предприятиях от налогообложения. В частности, были практически перекрыты депозитные и страховые каналы вознаграждения.

   Что касается теневой занятости, то успехи правительства в борьбе с ней (или в ее «легализации» с соответствующим переводом в сферу налогообложения), то здесь сколь-либо заметные достижения отсутствуют. Безусловным плюсом теневой занятости с точки зрения работников является возможность ухода от налогообложения и относительно высокий уровень вознаграждения (при этом часто теневая заработная плата выдается в свободно конвертируемой валюте, что запрещено российским законодательством, но в условиях нестабильности национальной денежной единицы является весьма привлекательным с точки зрения работников). Минусы такой практики — несоблюдение социальных гарантий в трудовых отношениях: чрезмерная продолжительность рабочего дня, отсутствие контрактных обязательств работодателя перед работниками, в т.ч. отсутствие гарантий от произвольного увольнения без выходного пособия. Однако масштабы распространения феномена теневой занятости свидетельствуют о том, что работники в целом положительно оценивают перспективы теневой занятости.

3. Задержки заработной платы

   Массовое накопление задержек заработной платы представляет собой еще одну особенность развития российского рынка труда. На конец 1998 г. накопленная задолженность в экономике достигала 77 млрд. руб., или 11,2% годового фонда оплаты труда. Основная часть неплатежей заработной платы традиционно приходится на предприятия частного сектора. В период самого интенсивного роста неплатежей (1 квартал 1997 г.) задолженность бюджетных организаций немногим превышала 20% совокупного объема долгов по заработной плате. В 1998 г., по имеющимся оценкам, эта доля составляла порядка 25%.

   Задержки заработной платы представляют собой крайнюю форму гибкости оплаты труда, своеобразный метод «участия работников в убытках предприятия». Для этого метода характерно фактическое беспроцентное кредитование работниками своих предприятий (а с учетом инфляции — это кредитование под отрицательный процент). Предприятия частного сектора адаптируются к рыночной ситуации путем ценового, а не количественного регулирования, т.е. не путем увольнения излишних работников, а путем нерегулярной выплаты заработной платы. Поскольку стимулы к переходу в категорию безработных крайне низки (см. раздел 4), многие работники предпочитают оставаться на прежних рабочих местах даже в условиях многомесячных задержек заработной платы.

   Задолженность по заработной плате может служить мощным стимулом к консервации занятости: чем выше объем задолженности, тем меньше у работников стимулов к разрыву отношений с работодателем, поскольку в случае такого разрыва они резко снижают свои шансы когда-либо получить заработанные деньги. Кроме того, предприятия также не заинтересованы в увольнении работников, перед которыми имеется задолженность, поскольку в этом случае предприятия обязаны выплатить всю ранее задержанную заработную плату.

   Зарождение феномена задолженности по заработной плате относится к 1994 г. (см. Таблицу 5). Тогда же были предприняты первые меры борьбы с этой проблемой. До 1994 г. погашение налоговых обязательств рассматривалось в качестве безусловного приоритета платежной дисциплины предприятий. В начале 1994 г., в ответ на нарастание задолженности по заработной плате, была разработана специальная программа по отношению к предприятиям, неспособным одновременно выполнять обязательства по налоговым платежам и по выплате заработной платы. Предприятиям четырех отраслей — нефте- и угледобычи, газовой промышленности, а также транспортировки энергоносителей — было разрешено часть средств направлять на выплату заработной платы. Впоследствии это правило было распространено на все сектора экономики, однако доля средств, которую было разрешено направлять на выплату заработной платы, была сокращена до 30%.

   Принятые меры на некоторое время позволили сократить масштаб задолженности по заработной плате, однако впоследствии он вновь стал нарастать. В то же время именно в 1994–1995 гг. начался бурный рост задолженности по налоговым платежам, которая к 1997–1998 гг. стала подлинным бичом российского бюджета. Таким образом, принятые правительством меры не только не смогли решить проблему задолженности по заработной плате, но и имели серьезные негативные последствия в бюджетной сфере.

   Резкое нарастание задолженности по заработной плате, произошедшее в 1996 г., иногда связывается с последствиями повышения минимальной заработной платы в апреле на 20%. В полном объеме профинансировать дополнительные расходы, связанные с пересмотром ставок, оказалось невозможным. Однако данный фактор мог оказать влияние исключительно на бюджетный сектор и не затронул частный сектор экономики.

   В 1997 г. Президент РФ поставил перед правительством цель погасить к концу года всю задолженность государства по заработной плате (т.е. задолженность, приходящуюся на федеральный и местные бюджеты, а также внебюджетные фонды). Лихорадочные попытки правительства выполнить это поручение привели к некоторому снижению размера задолженности. Однако достигнуть поставленной цели не удалось, в связи с чем Президент подверг публичной критике руководство правительства и российских регионов. Чисто административные меры борьбы с задолженностью оказались неэффективными, и за некоторым снижением задолженности последовало возобновление ее роста.

   Основным инструментом борьбы работников за погашение задолженности по заработной плате являются обращения в суд. В России отсутствуют специализированные суды по трудовым спорам, и вопросы, связанные с трудовыми конфликтами, решаются в порядке гражданского судопроизводства. Число судебных процессов, инициированных работниками по вопросу задержек заработной платы, выросло с 1994 г. по 1997 г. в 13 раз. В большинстве случаев суды выносят решения в пользу работников, однако вплоть до 1999 г. отсутствовала правовая основа реализации санкций, накладываемых судами на работодателей. Судебные требования к работодателям ограничивались требованием погашения задолженности по заработной плате и оплаты судебных издержек. Специальные наказания (штрафы и т.п.), которые могли бы подорвать стимулы работодателей прибегать к задержкам заработной платы, законодательством не были предусмотрены.

   В 1999 г. ситуация радикальным образом изменилась. В феврале парламент принял Федеральный закон, согласно которому невыплата заработной платы, связанная с реализацией работодателем корыстных мотивов, объявляется уголовно наказуемым правонарушением, которое карается лишением свободы на срок до 7 лет. В настоящее время еще рано судить о влиянии этого закона на ситуацию с задержками заработной платы, однако не вызывает сомнений, что он представляет собой значительный шаг вперед на пути преодоления сложившегося положения в сфере трудовых отношений.

   Сумма задолженности по заработной плате в 1999 г. начала сокращаться (во втором квартале она составляла 39,9 млрд. руб. по сравнению с 51,5 млрд. руб. в конце 1998 г.). Однако эта тенденция была следствием повышения общего уровня конкурентоспособности российской экономики после девальвации рубля, а не результатом совершенствования законодательства.

   Основным нормативным документом, регламентирующим порядок найма работников, их увольнения, перемещения внутри организации, является Кодекс законов о труде, принятый в 1971 г. Несмотря на ряд поправок, внесенных в последние годы, Кодекс сохраняет во многом унаследованные от советского периода представления о том, что главными целями законодательства должны являться защита работников от дискриминации со стороны работодателя и обеспечение работников занятостью в соответствии с их квалификацией. Очевидно, что второй из указанных приоритетов имеет мало общего с реалиями переходной экономики.

   Кодекс законов о труде содержит крайне жесткие условия увольнения работников. Основанием для увольнения должны быть доказанные факты отсутствия у него желания продолжать работу либо должной квалификации, пребывания на рабочем месте в нетрезвом состоянии, совершения определенных проступков (например, кражи) и т.д. Имеются многочисленные ограничения, связанные с возможностью массовых увольнений по сокращению штатов, а также увольнений, в которых можно усмотреть признаки дискриминации молодежи, женщин, представителей национальных или религиозных групп, преследования по идеологическим причинам и т.д.

   Однако жесткие правила в отношении увольнений были не единственной причиной удержания низких объемов безработицы на протяжении периода реформ. В этой связи принято говорить о стратегии придерживания рабочей силы, реализуемой российскими предприятиями (подробнее см. раздел 4.2). Согласно официальным данным, объем ВВП в 1992–1998 гг. сократился на 39%, а объем занятости — лишь на 11,8% (с 72,1 млн. чел. до 63,8 млн. чел.), т.е. на 1 процентный пункт спада ВВП приходилось 0,3 процентных пункта спада занятости. Очень показательным является реакция уровня официально регистрируемой безработицы на кризис августа 1998 г. На момент кризиса численность официально зарегистрированных безработных в г.Москве составляла всего 35,5 тыс. чел., или 0,6% экономически активного населения. Лишь за период с 24 августа по 11 сентября предприятия представили сведения об увольнении порядка 3,5 тыс. занятых; в то же время число зарегистрированных безработных за сентябрь месяц увеличилось всего на 285 человек.

   Общий уровень безработицы (рассчитанной по методологии МОТ) превосходит уровень регистрируемой безработицы в 3,5–5,5 раз (Таблица 6). При этом наблюдается достаточно низкий уровень высвобождения в связи с сокращением штатов — этот источник пополнения безработицы уступает увольнениям по собственному желанию (Таблица 7). Однако стимулы к переходу в категорию безработных в российской экономике крайне низки. В настоящее время действуют достаточно жесткие критерии предоставления помощи безработным, ограничивающие число претендентов на ее получение и снижающих ее привлекательность:

• максимальный срок пребывания в статусе официально зарегистрированного безработного — 18 месяцев;
• срок получения пособия по безработице — 12 месяцев (по истечении этого срока может быть предоставлена материальная помощь в размере минимальной оплаты труда сроком на 6 месяцев; возможна также единовременная помощь);
• величина пособия не может быть ниже минимальной заработной платы и не может быть выше средней заработной платы в регионе. При стаже работы за последний год не менее 26 недель, на протяжении 3 месяцев величина пособия составляет 75% от среднего заработка за последние 3 месяца на предшествующем месте работы, в следующие 4 мес. — 60%, в следующие 5 месяцев — 45%. Всем остальным категориям безработных пособие назначается в размере минимальной заработной платы (доля безработных, которым пособия выплачивались в минимальном размере, в общем числе получателей пособий колебалась в 1994–1998 гг. в диапазоне 46–49%);
• выплаты лицам, которые не прошли перерегистрацию (зарегистрированные безработные должна перерегистрироваться по крайней мере 2 раза в месяц), отказались от 2 предложенных вариантов трудоустройства, либо были уволены за нарушение трудовой дисциплины, может быть приостановлена на срок до 3 месяцев;
• для лиц, не явившихся в 3-дневный срок на собеседование с работодателем либо не явившихся в службу занятости за направлением на работу, размер пособия может быть уменьшен на 25%;
• получение статуса безработного не дает права получать социальные пособия по завершении срока пребывания в статусе официально зарегистрированного безработного (размеры социальной помощи безработным крайне малы; в 1998 г. она составляла менее 2% от суммы средств, выделенных на пособия по безработице).

   В 1996 г. были внесены поправки в Закон о занятости населения, ужесточающие правила постановки безработных граждан на учет служб занятости. Эти поправки предусматривают:

• расширение перечня критериев отказа в постановке на учет;
• отнесение временной работы к категории «подходящей работы», прелагаемой безработным до постановки на учет;
• расширение перечня лиц, которым может быть предложена «подходящая работа»;
• ужесточение правил определения размера пособия и сроков ее выплат для определенных категорий лиц.

   Важные новшества последних лет касаются организации общественных работ. Согласно Закону о занятости населения Российской Федерации, а также принятому в 1997 г. Положению об организации общественных работ, привлечение граждан к общественным работам возможно только с их согласия. В то же время для лиц, впервые ищущих работу, не имеющих специальности, отказавшихся участвовать в программах повышения квалификации, пребывающих на учете службы занятости более 18 месяцев, либо не имеющих работу свыше 3 лет, общественные работы рассматриваются в качестве «подходящей работы». При этом, согласно поправкам к Закону о занятости от 1996 г., направленные на общественные работы лица утрачивают статус безработных. Повторная их регистрация в качестве безработных по окончании общественных работ является достаточно сложным процессом.

   Эти изменения (а также дефицит средств в Фонде занятости населения, приведший к широкому распространению задержек с выплатой пособий по безработице), рассматриваются рядом экспертов как наиболее вероятные причины сокращения официально регистрируемой безработицы в 1997 г. (с 3,5% экономически активного населения в 1 квартале до 2,7% в 4 квартале). Задержки с выплатой пособий начались в конце 1995 г., и в некоторых регионах их срок на начало 1999 г. достигал 12 месяцев. Министерство труда и социального развития объясняет снижение доли зарегистрированных безработных именно задержками с выплатой пособий по безработице. Дополнительная проблема связана с бартеризацией отношений предприятий с Фондом занятости: в ряде регионов натуральные выплаты безработным по величине сопоставимы с денежными выплатами.

   Россия является единственной страной на постсоветском пространстве, законодательство которой предусматривает возможность досрочного выхода безработных на пенсию при невозможности найти работу. Этой возможностью могут воспользоваться лица, которым осталось менее 2 лет до достижения пенсионного возраста и которые обладают стажем, дающим право на пенсию по старости. Согласно поправкам к Закону о занятости населения Российской Федерации, принятым в мае 1996 г., право на досрочный выход на пенсию имеют лишь те лица, которые были уволены в связи с сокращением штатов или ликвидацией предприятий. В 1996 г. было оформлено 82 тыс. досрочных пенсий, в 1997 г. — лишь 43 тыс.

   По сравнению со странами Центральной и Восточной Европы, российская политика в области безработицы не подрывает стимулов к труду и поиску работы, но значительно менее эффективна с точки зрения предотвращения крайнего обеднения безработных. В то же время она подрывает стимулы к реструктуризации предприятий, содействуя удержанию работников на неэффективных рабочих местах.

   Регулирование безработицы являлось на протяжении всего периода реформ основной сферой государственной политики регулирования рынка труда. При этом основной акцент традиционно делался на социальной составляющей — поддержке доходов лиц, оставшихся без работы, — а не на активных мерах борьбы с безработицей (таких, как посредничество в трудоустройстве, программы профессионального обучения, переподготовки и профессиональной ориентации, политика создания рабочих мест). По охвату безработных активными программами Россия уступала всем странам с переходной экономикой, кроме Болгарии и Чехии. Более того, в 1996–1997 гг. масштаб и эффективность активных программ снизились. Если в 1995 г. на долю мероприятий активной политики приходилось 37,9% общих расходов Федерального фонда занятости, то в 1997 г. — лишь 19,7%. В первую очередь подобное развитие событий было связано с сокращением бюджета Фонда занятости (после того, как в 1996 г. страховой тариф был сокращен с 2% до 1,5% фонда оплаты труда на предприятиях).

   Российское законодательство обеспечивает всем безработным (независимо от риска перехода в статус длительно безработных) доступ к программам, проводимым службами занятости. Это, с одной стороны, ведет к распылению и без того скудных финансовых ресурсов, и, с другой стороны, делает активные программы «социальным убежищем» для безработных, имеющих мало шансов получить работу и стремящихся путем получения новой квалификации повторно получить право на получение пособия.

4.2. Скрытая безработица

   Основные усилия правительства в сфере борьбы с безработицей были направлены на регулирование объемов открытой безработицы; в то же время отсутствуют меры социальной политики применительно к лицам со статусом частичной безработицы и неполной занятости. Феномен скрытых форм безработицы напрямую связан с выбором приоритетов на начальной стадии экономических реформ, когда правительство сознательно стремилось к предотвращению роста массовой безработицы. Отказ от жесткой денежно-кредитной и бюджетной политики, политики банкротств привел к тому, что на рынке до сих пор удерживается большое количество убыточных предприятий. Как следствие, сохраняется значительная масса неэффективных рабочих мест, подрываются стимулы к реструктуризации предприятий, а также разрушается мотивация к производительному труду на предприятиях, проводящих стратегию консервации скрытой безработицы. В то же время не подлежит сомнению положительный социальный эффект подобной политики, заключающийся в предотвращении лавинообразного нарастания открытой безработицы.

   Феномен неполной занятости приобрел за период экономических преобразований значительный размах. Согласно данным опросов, порядка 50% промышленных предприятий поддерживает уровень занятости выше оптимального, причем уровень загрузки рабочей силы на протяжении 1994–1998 гг. оставался примерно одинаковым (в пределах 73–77%). Как было показано выше, у работников отсутствуют стимулы к переходу в категорию безработных даже при существенных задержках заработной платы. В свою очередь, у предприятий также нет оснований прибегать к увольнениям. В соответствии с российским законодательством, при увольнении по сокращению штатов, в связи с ликвидацией или реорганизацией предприятия работнику полагается выплата компенсации в размере 2–3 месячного оклада, а также погашение всей задолженности по заработной плате.

   Наиболее распространенными путями избежания данных издержек являются следующие методы:

• перевод работников в неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска по инициативе администрации предприятий;
• установление для отдельных категорий работников режима неполного рабочего времени (Таблица 8).

   В 1997 г. Министерство труда и социального развития официально запретило практику неоплачиваемых принудительных отпусков. Как следствие, число работников, находящихся в административных отпусках, уменьшилось с 7,5 млн. чел. в 4 квартале 1996 г. до 3,3 млн. чел в 1 квартале 1997 г. (сходное сокращение в 1 квартале 1997 г. претерпела и численность занятых неполный рабочий день — с 3,4 млн. человек до 2,4 млн. человек). Однако затем показатели распространенности практики неоплачиваемых отпусков вновь начали расти. Существует вероятность того, что администрации предприятий обходят запрет на административные отпуска, побуждая работников подавать заявления о добровольном желании уйти в неоплачиваемый отпуск.

5. Заключение

   На основании всего сказанного мы можем сделать следующие выводы относительно характера государственной политики регулирования рынка труда и ее влияния на протекающие в данной сфере процессы:

   1. Государственное регулирование уровня заработной платы в настоящее время распространяется исключительно на бюджетный сектор. Законодательно установленный минимум заработной платы столь низок, что не несет какой-либо содержательной нагрузки применительно к работе частного сектора экономики. Благодаря этому на российском рынке труда отсутствуют негативные эффекты, обычно ассоциируемые с политикой регулирования минимальной заработной платы (отсечение тех сегментов рабочей силы, для представителей которых предельный продукт труда ниже законодательно установленного минимума заработной платы).

   2. Существующая система налогообложения делает выгодным для предприятий осуществлять вознаграждение труда работников в форме предоставления социальных благ и теневых выплат. Возможность предоставления социальных благ по-прежнему играет роль одного из важных факторов конкурентоспособности предприятий (даже убыточных) на рынке труда, несмотря на проводившуюся правительством политику освобождения предприятий от объектов социального назначения. Успехи в борьбе с теневыми выплатами также нельзя назвать выдающимися, хотя ряд их каналов (в частности, депозитные и страховые схемы) удалось перекрыть. В то же время механизмы выдачи заработной платы «в конверте» сохраняют широкое распространение.

   3. Предусмотренный законодательством механизм коллективных договоров функционирует крайне неэффективно. На федеральном уровне отсутствуют методы, обеспечивающие выполнение предписаний Трехсторонней комиссии. Унаследованное от советского периода сращивание руководства предприятий и профсоюзов препятствует эффективной защите прав занятых в сфере оплаты труда. Работники часто даже не подозревают о содержании коллективных договоров на своих предприятиях.

   4. Задолженность по заработной плате представляет собой своеобразный механизм «участия работников в убытках», стихийно выработанного в переходной российской экономике. Административные механизмы борьбы с задолженностью по заработной плате показали свою неэффективность. Есть основания полагать, что ужесточение наказаний за задержки оплаты труда, законодательно оформленное в начале 1999 г., приведет к перелому ситуации.

   5. Основные усилия государства в сфере регулирования безработицы направлены на открытый ее сегмент. При этом, в отличие от практики экономически развитых стран, основное внимание уделяется не активным, а пассивным мерам (поддержка доходов безработных), что связано с перманентным дефицитом средств в Федеральном фонде занятости. Вместе с тем жесткие условия предоставления пособий по безработице и низкий их уровень делает перспективы ухода работников со своих рабочих мест (даже при длительной задержке заработной платы) крайне непривлекательными. Тем самым подрываются стимулы к оттоку рабочей силы с неэффективных предприятий. С другой стороны, у безработных существуют стимулы к активному поиску работы, поскольку пособие по безработице в большинстве случаев не позволяет обеспечить стандарты потребления даже на уровне прожиточного минимума.

   6. Характерный для России феномен скрытой безработицы является следствием сделанного в первой половине 1990-х годов. стратегического выбора в пользу замедленной реструктуризации предприятий с целью избежания массовых банкротств и увольнений. В результате на промышленных предприятиях скопилось значительное количество избыточной рабочей силы. Издержки избавления от этой рабочей силы в условиях действующего законодательства оказываются выше, чем издержки использования альтернативных схем, предусматривающих задержки заработной платы, перевод работников в неоплачиваемые административные отпуска и на режим неполного рабочего времени.

   7. Несмотря на значительные масштабы скрытой безработицы, какая-либо социальная поддержка страдающих от нее работников отсутствует. Определенные шаги по улучшению положения работников делаются на пути запрещения наиболее одиозных методов поддержания скрытой безработицы (таких, как принудительные административные отпуска). В то же время эффективность таких запретов сомнительна, поскольку предприятия неизменно находят методы их обхода (например, маскировка принудительных неоплачиваемых отпусков под добровольные).

   8. Характеризуя государственную политику регулирования рынка труда в целом, можно согласиться с тезисом об отсутствии единой концепции регулирования трудовых отношений. Несмотря на сделанный в начале 1990-х годов шаг вперед по пути совершенствования трудового законодательства, многие его аспекты не соответствуют реалиям рыночной экономики. Принимаемые правительством меры направлены скорее на решение «в пожарном порядке» возникающих проблем, а не на создание прочной нормативной базы развития рынка труда (включая меры по совершенствованию мотивации труда) на долгосрочную перспективу.

Литература