Взаимодействие информационных полей в процессе принятия законов о страховании рабочих

Ашмарина С.В.

Взаимодействие информационных полей
в процессе принятия законов о страховании рабочих в России начала ХХ в.

Вопрос о социальном страховании рабочих в России впервые привлек внимание широкой общественности в конце XIX в. Эпоха подъема промышленного производства, первая волна индустриализации в дореволюционной России сопровождались стремительным ростом фабрик и заводов, увеличивалась и численность рабочих. "Промышленный бум" 90-х гг. ХIХ в. привел не только к позитивным изменениям, например, к росту выпускаемой продукции, наращиванию производственных мощностей, но и к такому явлению как увеличение промышленного травматизма среди рабочих, заболеваемости, вызванной тем или иным родом производственной деятельности 1. Как писал один из современников, горный инженер А.А.Пресс, "зло достигло таких размеров, что заставило обратить на себя внимание всех заинтересованных сторон"2.
К проблеме социальной защиты нетрудоспособных рабочих в России одними из первых обратились предприниматели. "Вопрос о вознаграждении рабочих был возбужден в 1881 г. фабрикантами и заводчиками ЦПР при посредстве Московского биржевого комитета и удостоился Высочайшего одобрения, а затем, вследствие возникновения правительственной мысли об установлении ответственности владельцев промышленных предприятий, вопрос был поднят вновь в 1893 г. отделением Совета торговли и мануфактур"3. Подобное высказывание свидетельствует о том, что предпринимателей волновала проблема урегулирования отношений с потерпевшими на заводах и фабриках рабочими.
Кроме промышленников активное участие в обсуждении страховых вопросов приняли специалисты-производственники, врачи, а также представители научной интеллигенции, вступившие на страницах периодических изданий в дискуссию. Среди обсуждаемых в прессе вопросов первостепенными были такие, как необходимость страхования рабочих в России, выбор образца ведения страхового дела, виды и формы, а также средства социального обеспечения нетрудоспособных рабочих и членов их семей.
Дискуссия в обществе во многом стимулировала деятельность министерств и ведомств в направлении разработки соответствующих норм. В результате работы комиссий и комитетов при Министерстве финансов появились проекты будущего страхования нетрудоспособных рабочих в России, которые нашли отражение в делопроизводственной документации. Итогом работы над проектами явились первые законодательные акты, регулировавшие социальную сферу взаимоотношений между предпринимателями и рабочими.
Одним из основополагающих законов о страховании рабочих в России начала ХХ в. явился закон 1903 г. "О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности"4. Принятию закона предшествовал длительный период обсуждения страховых вопросов на разных уровнях. В процессе законотворчества возникло сразу несколько информационных полей, которые оказывали свое влияние на формирование законодательного акта и нашли отражение в его положениях. В настоящей статье обратимся к вопросу об информационном пространстве, сложившемся в процессе работы над проектами по страхованию рабочих в России, к моменту принятия закона 1903 г.
История разработки проектов по страхованию рабочих начинается в 80-е гг. ХIX в. Первоначальными импульсами, стимулировавшими законотворчество, были ходатайства и мнения, высказанные на местах, в регионах. В представительные торгово-промышленные организации со стороны администраций, владельцев промышленных предприятий поступали предложения относительно введения социального страхования рабочих в российской промышленности. На уровне отдельных предприятий происходило накопление материала, статистики, отражавшей состояние дел с несчастными случаями и соответствующими по ним "вознаграждениям". Данные сведения сосредотачивались в фабричной инспекции, у окружных инженеров. (в пределах вверенных им округов). На основе данных материалов составлялись отчеты, следовали выводы относительно предоставляемой промышленниками помощи рабочим.
Инспекцией и инженерами сведения передавались периодически проводимым съездам промышленников (горнопромышленников Юга России, Урала, Царства Польского и др.), где и происходил собственно обмен информацией. Съезды 90-х гг. ХIХ в. - 1902 г. играли видную роль в обсуждении вопросов о страховании рабочих. В данном случае можно говорить о наличии первого информационного поля, в рамках которого шел обмен данными между представителями заводских администраций, инженерами, инспекторами. На съездах присутствовали и представители из министерств, курировавших различные отрасли производства. Они выступали, как правило, в качестве наблюдателей, фиксировавших отношение промышленников к рассматриваемой проблеме и знакомя их с официальной позицией того или иного министерства. Носителем информации о работе съездов являются их многочисленные труды.
Значительное приращение информации происходило при работе Всероссийских торгово-промышленных съездов. Применительно к рассматриваемой проблеме важную роль сыграл, в частности, третий Всероссийский торгово-промышленный съезд 1896 г. в Нижнем Новгороде, где присутствовало 500 участников и было заслушано 150 докладов 5. Одной из главных тем стало обсуждение различных вариантов социального страхования промышленных рабочих в России. Мнения сторон разделились. В защиту ответственности предпринимателей за смерть и увечья с рабочими на съезде высказался ряд государственных чиновников, представители научной интеллигенции (в частности проф. В.Г.Яроцкий). Отличное мнение было изложено промышленниками, главным образом, петербургскими предпринимателями (от лица которых выступил П.П.Семенов)6. Последние настаивали на фиксации в законе добровольного взаимного страхования. От Московского биржевого комитета, при поддержке Советов и комитетов торговли и мануфактур, было высказано предложение о введении государственного страхования. Эта идея оказалась наиболее популярна в промышленных кругах.
Таким образом, в 1896 г. определилось несколько вариантов возможного страхования рабочих в России: это закрепление ответственности предпринимателей за происшествия с рабочими на промышленных предприятиях, введение обязательного государственного страхования и добровольного страхования через общества (в частности уже существовавшие страховые акционерные общества). За каждым из предложенных вариантов стояли определенные организации.
Более мощный поток информации и обмен мнениями проходил в рамках таких предпринимательских организаций как Московский биржевой комитет и Общество для содействия развитию русской промышленности и торговли. Первое объединяло московских предпринимателей, а второе отражало мнение петербургских торгово-промышленных кругов. Если Московский биржевой комитет с самого начала предполагал необходимым и возможным введение в России государственного страхования, то Общество для содействия развитию русской промышленности и торговли настаивало на добровольном страховании в акционерных обществах (точки зрения промышленников, входивших в состав данного общества, отражались в ежегодно публикуемых трудах ОДСРПиТ).
В Министерстве финансов, где проводилась основная работа над проектами о страховании рабочих, поддерживалась идея петербургских предпринимателей и высказывалась точка зрения о невозможности государственного страхования в России в данный период времени, хотя в целом подобная перспектива не отрицалась. Министерство земледелия и государственных имуществ, связанное через Горный департамент с горной, горнозаводской промышленностью, сочло возможным (на что в немалой степени повлияла работа торгово-промышленного съезда 1896 г.) введение в России обязательного государственного страхования, если не во всех отраслях промышленности, то в пределах одной. Основным поставщиком травм, вследствие участившихся случаев массового травматизма среди рабочих, признавалась горнодобывающая промышленность. Министерством земледелия и государственных имуществ разрабатывался проект о государственном страховании рабочих в отдельно взятой отрасли производства. Проект блокировало Министерство финансов, мотивируя это тем, что необходимо принимать решение относительно всей промышленности, а не идти по пути лоскутного фабрично-заводского законодательства 7. Кроме того, Министерство финансов не видело возможности введения государственного страхования в сложившихся условиях.
На уровне министерств и ведомств сложилось второе крупное информационное пространство. Основной обмен данными шел по схеме "проект-отзыв". Проект разрабатывался в Министерстве финансов и отправлялся на отзыв в другие министерства, в частности в МВД, Министерство земледелия и государственных имуществ, мнение по проекту высказали и чиновники из Министерства юстиции. В результате информация распространялась по горизонтали (т.е. между сопредельными министерствами). Помимо горизонтальной, действовала и вертикальная связь. Она осуществлялась устно и через переписку между министерствами и предпринимательскими организациями. Информация достаточно быстро распространялась и внутри каждого информационного поля.
Кроме вышеуказанных двух полей существовало третье поле, но оно было внешним по отношению к обозначенным информационным полям (касалось информации, поступающей с Запада относительно европейских страховых законов). Информационные потоки пересекались на разных уровнях. Зоной информационного насыщения в первом поле являлся Всероссийский торгово-промышленный съезд, а во втором поле - Министерство финансов. За десятилетие работы министерских специальных комиссий проекты не раз перерабатывались, дополнялись. В разработке проектов на разных этапах их подготовки не принимали участия рабочие. Вся работа сосредоточилась в Министерстве финансов, а на принятие окончательного решения, относительно ответственности за смерть и увечья с рабочими, повлияло авторитетное мнение С.Ю.Витте. С.Ю.Витте считал возможным введение государственного страхования в будущем, когда созреют соответствующие предпосылки. Он также признавал, что промышленниками "по собственному почину многое сделано без законодательного принуждения", а потому ближайшей и наиболее реально выполнимой задачей видел узаконение той частной практики, которая уже сложилась на промышленных предприятиях России в деле обеспечения промышленниками рабочих, утративших способность к труду. В связи с чем и предлагалось пойти вслед за имевшейся практикой, т.е. закрепить за рабочими те права, которые признали за ним предприниматели и открывшиеся еще в 80-х гг. ХIX в. акционерные страховые общества.
В 1903 г. был принят закон "Об обязанности предпринимателей вознаграждать рабочих". В основе закона лежала идея патернализма, законом закреплялись попечительные начала. Самая первая статья закона гласила: "при несчастных случаях в предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности владельцы предприятия обязаны вознаграждать рабочих без различия их пола и возраста…"9. Основополагающие статьи закона отразили интересы государственных чиновников из разных министерств и ведомств, принимавших участие в разработке законопроекта о страховании рабочих. Однако в законе 1903 г. воплотились и идеи, отстаиваемые промышленниками. Статья 2, например, освобождала владельца предприятия от обязанности вознаграждать рабочих и членов их семей, если он докажет, что причиной несчастного случая являлся злой умысел потерпевшего или его грубая неосторожность, а ст. 31 разрешала владельцу промышленного предприятия входить в соглашение с потерпевшим при несущественном нарушении правил. Кроме того, ст. 52 закона дала право предпринимателю страховать рабочего в акционерных страховых обществах (на чем в свое время настаивали петербургские предприниматели). За нарушение правил на промышленника налагался штраф, чем собственно и ограничивалась его ответственность. Уголовную ответственность по закону 1903 г. предприниматели не несли.
В целом, принимавшие непосредственное участие в разработке закона стороны (промышленники и чиновники) нашли точки соприкосновения своих интересов в рамках данного законодательного акта, а объектом приложения настоящих правил явились рабочие. Интересы последних частично были учтены в законодательном акте 1903 г., направленном на "успокоение" трудящихся. Для достижения социального мира рабочим, полностью или частично утратившим трудоспособность "долее, чем на три дня от телесного повреждения, причиненного им работами по производству предприятия или происшедшего вследствие таковых работ", впервые предоставлялась определенная материальная помощь от предпринимателей на законных основаниях - максимум до 2/3 оплаты труда. Исчисление производилось на основе таких показателей как число проработанных до несчастного случая дней в году, заработанная сумма за год до несчастного случая. За рабочими осталось право на бесплатное лечение в заводских (или земских, по соглашению владельца с земством) больницах, предприниматель, как и раньше, обязан был предоставлять первую медицинскую помощь пострадавшему. При этом обращает на себя внимание то, что рабочие не несли расходов в связи с несчастными случаями (если, конечно, они не обращались в суд), вся ответственность и бремя материальных затрат ложились на предпринимателя. Данный факт способствовал восприятию закона рабочей средой как должного. Закон не встретил недовольства и сопротивления со стороны рабочих. В основном он критиковался предпринимателями, на местах сначала чинились некоторые препятствия применению норм первого по сути закона, ставившего под контроль социальную сферу на владельческих предприятиях.
Как показало время, закон оказался вполне жизнеспособным и его положения вскоре стали применяться повсеместно. Нормы 1903 г. адаптировались в реальной промышленной жизни. Во многом это было результатом активной работы предварительно проведенной на разных уровнях. Общественный диалог привел в итоге к компромиссному решению. Дискуссия, развернувшаяся параллельно разработке проектов по страхованию рабочих, способствовала учету большого спектра мнений, что явилось залогом выхода реально выполнимого, осуществимого на практике закона, который можно считать и одним из успешных законов, с точки зрения его реализуемости. В 1903 г. оптимально был учтен как опыт собственной страховой практики, так и зарубежных стран (в частности, немецкого страхования). Это стало результатом интенсивного обмена информацией. Однако, необходимо отметить, что роль информации, полученной в процессе обмена мнениями в рамках рассматриваемых полей, не являлась исключительной для принятия решения. Полученная промышленниками и чиновниками информация накладывалась на их собственные мнения, убеждения, уже априори существовавшую позицию, корректируя точки зрения, расширяя, с одной стороны, объем знаний по проблеме, а с другой, углубляя их.

1 См. Сборник статистических сведений по горной, горнозаводской промышленности России. СПб. 1895-1911.
2 Пресс А.А. Защита жизни и здоровья рабочих на фабриках и заводах. СПб., 1891. С. 2.
3 ЦИАМ. Ф. 143. Оп. 1. Д. 101. Л. 1.
4 ПСЗ. III. Т. XXIII. Отделение первое. СПб., 1905. № 23060.
5 См. Чистяков И. Страхование рабочих в России. СПб., 1912. С. 58.
6 Воронов Л. Обеспечение рабочих от несчастных случаев с рабочими. Нижний Новгород. 1896.
7 ГАРФ. Ф. 102. Д.п. 6. Оп. 1. Д. 4. Ч. 4.
8 Витте С.Ю. Воспоминания. Т. 1. М., 1960. С. 309.
9 См. текст закона, опубликованный в Горно-заводском листке. № 17-18. 1903 г. С. 6243-6247.